金融特别行动工作组《40项建议》
2006年11月27日
引言
不法分子清洗黑钱的手法和技俩层出不穷，以图规避执法当局不断推出的对策。打击清洗黑钱财务行动特别组织[1](下称“特别组织”)发现，近年清洗黑钱手法愈趋复杂，利用法人掩饰非法收益真正拥有权和控制权以及利用专业人士提供意见和协助以清洗犯罪收益等情况，愈来愈多。有见及此，特别组织从处理不合作国家及地区问题的工作汲取经验，以及参考一些国家和国际组织采取的措施，然后检讨并修订《40项建议》，重新制订一套打击清洗黑钱和恐怖分子融资活动的完善机制。特别组织现呼吁所有国家采取所需行动，采纳新订建议，改革他们现有打击清洗黑钱和恐怖分子融资活动的机制，并切实推行建议的措施。
特别组织为修订《40项建议》进行了大型的检讨工作，咨询对象包括特别组织成员、非成员、观察成员、金融界和其它受影响界别以及有关人士。在咨询期间收集的多方面意见，全部都在检讨过程中加以考虑。
经修订的《40项建议》所针对的活动已由清洗黑钱活动扩大至包括恐怖分子融资活动。《40项建议》加上《打击恐怖分子融资活动8项特别建议》，组成一套更完善、全面和贯彻的措施，打击清洗黑钱和恐怖分子融资活动。特别组织明白，各国法律制度和金融体系各异，因此未必全部能够采取划一的措施来达到共同目标，尤其是在细节方面。因此，《40项建议》订明措施的最低标准，让各国可因应个别情况和宪法制度，落实有关细节安排。建议的内容包括各国刑事司法和规管制度应采纳的所有措施；金融机构及某些行业和专业应采取的预防措施；以及国际间的合作。
最初的《40项建议》在1990年制订，旨在打击滥用金融体系清洗贩毒黑钱的手法。1996年，为对付层出不穷的清洗黑钱手法，《40项建议》首次修订。1996年的《40项建议》得到超过130个国家采纳，成为反清洗黑钱活动的国际标准。
2001年10月，特别组织把工作范围扩大至包括反恐怖分子融资活动，并进行一项重要工作，制订了《打击恐怖分子融资活动八项特别建议》。这八项建议载有一套措施，以打击资助恐怖行动和恐怖组织的活动，与《40项建议》相辅相成[2]。
要有效打击清洗黑钱和恐怖分子融资活动，关键之一是监察并评核各国在这方面的制度是否符合国际标准。特别组织和与特别组织性质相若的区域组织进行的互相评核，以及国际货币基金组织和世界银行进行的评估，都是确保各国切实执行特别组织的建议的重要机制。
《40项建议》
A.法律制度
清洗黑钱刑事罪行涵盖范围
1.各国应根据《1988年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》(下称《维也纳公约》)和《2000年联合国打击跨国有组织犯罪公约》(下称《巴勒莫公约》)的规定，把清洗黑钱活动列为刑事罪行。
各国应把清洗黑钱罪纳入所有严重罪行的涵盖范围，以尽量扩大清洗黑钱罪依据罪行的范围。依据罪行可以包括：所有罪行；或限定的某类严重罪行或刑罚为监禁的罪行(即限定范围的方法)；或所胪列的罪行；或结合以上几种方法后订明的罪行。
如某国采用限定范围的方法，则依据罪行最低限度应包括该国法例订明的所有严重罪行，或最高刑罚为一年以上监禁刑期的罪行；如某国本身的法律制度订有最低刑罚，则依据罪行应包括所有最低刑罚为六个月以上监禁刑期的罪行。
无论采取哪种方法，各国在规定依据罪行的范围时，最低限度应包括每个指定罪行类别[3]所包含的一些罪行。
清洗黑钱罪依据罪行的范围应予扩大，对于在外国发生且在该国构成罪行的行为，如在国内发生便可构成依据罪行，亦应列为依据罪行。各国可订明，要证明在外国发生的行为可构成依据罪行，唯一前提是有关行为如在国内发生便可构成依据罪行。
如国家本身法例的基本原则有所规定，则有关国家可订明清洗黑钱罪行不适用于干犯依据罪行的人。
2.各国应确保：
a)证明某人蓄意和明知而干犯清洗黑钱罪行的准则，须符合《维也纳公约》和《巴勒莫公约》订定的标准，这包括可根据客观实际情况推断某人的心理状况。
b)法人应负上刑事法律责任，如不可行，则应负上民事法律责任或行政责任。如法人所在国家的法例已订明这些责任可予追究，亦不排除可同时对法人提出刑事或民事诉讼或进行行政程序。法人应受到有效、适当和阻吓性的制裁。这些措施不应影响个人须承担的刑事法律责任。
临时措施和没收行动
3.各国应采取与《维也纳公约》和《巴勒莫公约》所载措施相若的措施，包括订立法例，让主管当局可在不损害真正第三方权益的情况下，没收被清洗的财产、藉清洗黑钱或干犯依据罪行而得来的收益、干犯有关罪行时所使用或意图使用的工具，又或价值相当的财产。
有关措施应包括授权有关当局：(a)找出、追查和评估须予没收的财产；(b)采取冻结和查封财产等临时措施，以防有人出售、转移或处置该等财产；(c)采取措施，防止或阻止那些妨碍国家收回须予没收的财产的行为；以及(d)展开适当的调查工作。
各国可考虑采取一些措施，让主管当局可无须循刑事法律程序定罪而能没收有关犯罪收益或工具，又或可在符合国内法律原则的前提下，要求违法者证明被指须予没收的财产的合法来源。
B.金融机构及非金融企业及行业应采取的反清洗黑钱和恐怖分子融资活动措施
4.各国应确保金融机构保密法例不会妨碍他们实施特别组织的建议。
对客户尽应尽努力和保存记录
5.*金融机构不应管有匿名账户或明显以假名开立的账户。
在下述情况下，金融机构应采取对客户尽应尽努力的措施，包括确定和查证客户的身分：
l 建立业务关系；
l 进行不常见的交易：(i)超逾指定金额的交易；或(ii)在第VII项特别建议注释所述情况下进行的电汇交易；
l 怀疑有人进行清洗黑钱或恐怖分子融资活动；或
l 金融机构怀疑先前取得的客户身分资料是否真确或充分。
须采取的对客户尽应尽努力措施包括：
a)确定客户身分，并使用可靠、从独立来源所得文件、数据或数据4以查证客户身分。
b)确定实益拥有人，并采取合理措施以查证实益拥有人的身分，致使金融机构信纳其知道实益拥有人是谁。就法人及法律协议而言，金融机构应采取合理措施以便了解客户的拥有权及管理架构。
c)获取有关业务关系的目的及性质的资料。
d)对业务关系持续尽应尽努力，并审阅在业务运作期间进行的交易，以确保所进行的交易与金融机构所了解的客户、其业务及风险数据（如有需要，包括资金来源）情况相符。
金融机构应采用上述第(a)至(d)段每项对客户尽应尽努力措施，但可因应客户、业务关系或交易的类别作风险考虑，决定采取措施的程度。所采取的措施必须符合主管当局发出的指引。对于较高风险的类别，金融机构应加强尽应尽努力。在某些风险较低的情况下，各国可准许金融机构减少或简化采取的措施。
在与非经常客户建立业务关系或进行交易时或之前，金融机构必须查证客户及实益拥有人的身分。在有效管理清洗黑钱风险，以及确保不妨碍业务正常运作的情况下，各国可准许金融机构在建立业务关系后合理、可行的时间内，完成查证身分的工作。
如未能遵行上述(a)至(c)段的措施，金融机构不应开立账户、开始业务关系或进行交易；或应终止业务关系；及应考虑就客户提交一份可疑交易报告。
这些规定应适用于所有新客户，但金融机构也应按现实及风险情况使这些建议适用于现有客户，并应在适当时间就这类现有业务关系采取尽应尽努力措施。
6.*就政治人物而言，除了执行一般的尽应尽努力措施外，金融机构应：
a)有适当的风险管理系统以决定客户是否政治人物。
b)获高层管理人员批准与这类客户建立业务关系。
c)采取合理措施确定财富及资金来源。
d)持续对业务关系加强监察。
7.就跨境代理银行服务及其它同类业务关系而言，除了执行一般的尽应尽努力措施外，金融机构应：
a)收集有关答复机构的充足资料，以便充分了解答复机构的业务性质，以及凭公开数据判断该机构的信誉及监督质素，包括该机构是否正接受清洗黑钱或恐怖分子融资活动调查或被施以规管行动。
b)评估答复机构的反清洗黑钱及恐怖分子融资活动控制措施。
c)在建立新的代理业务关系前获得高层管理人员批准。
d)以文件记录每个机构须各自履行的责任。
e)在“可通过账户支付”方面，信纳答复银行已查证可直接使用代理银行账户的客户身分，并持续采取尽应尽努力措施，以及信纳该答复银行可应要求向代理银行提供有关的客户身分资料。
8.各国应特别留意随新科技或发展中科技应运而生的任何清洗黑钱技术，这些技术可能有利于隐藏身分。各国应在必要时采取措施，防止这些技术用于清洗黑钱。更重要的是，为处理与非面对面业务关系或交易有关的各种风险，金融机构应备有相关的政策及程序。
9.*在符合下列准则的前提下，各国可准许金融机构依靠中介机构或其它第三者执行对客户尽应尽努力程序第(a)至(c)项或开展新业务。如准许有这种依靠，确定和查证客户身分的最终责任仍在依靠第三者的金融机构。
应符合的准则有：
a)依靠第三者的金融机构应立即获取对客户尽应尽努力程序第(a)至(c)项规定的必要数据。金融机构应采取充足措施，令本身信纳该第三者可应机构要求，实时提供符合对客户尽应尽努力规定的身分资料及其它有关文件。
b)该金融机构应令本身信纳该第三者得到规管及监督，并有措施根据建议5及10履行对客户尽应尽努力的规定。
各国可根据所得有关哪些国家没有或没有充分采纳特别组织建议的数据，自行决定符合这些条件的第三者以哪个国家为基地。
10.*为求迅速提供主管当局所索取的资料，金融机构应保存一切国内或国际间交易的必要记录最少五年。该等记录必须足以把每项交易重组(包括所涉及的款额和货币类别)，以便在必要时提供有关犯罪活动的证据，供检控之用。
金融机构应在业务关系结束后的最少五年内，继续保存透过对客户尽应尽努力程序获得的身分数据记录(例如护照、身分证、驾驶执照等官方识别身分文件或类似文件的副本或记录)、账户档案和业务往来书信。
国内有关主管当局在适当授权下，应可查阅这些身分数据及记录。
11.*对于一切没有明显经济或合法目的的交易，不论是复杂且不寻常的大额交易，还是异乎寻常的交易方式，金融机构都应特别注意。金融机构应尽可能审查这些交易的背景和目的，并把审查结果记录下来，供主管当局及审计师使用，协助他们行事。
12.*在下列情况下，建议5、6、8至11所载有关对客户尽应尽责任及保存记录的规定，适用于指定的非金融企业及行业：
a)赌场―客户进行的金融交易相等于或超逾指定金额。
b)房地产商―为客人进行买卖房地产的交易。
c)贵金属贩卖商及贵宝石贩卖商―与客户进行的现金交易相等于或超逾指定金额。
d)律师、公证人、其它独立法律专业人士及会计师―就下列活动为客人准备或进行交易：
l 买卖房地产；
l &am, p;am, p;nb, sp; 管理客人款项、证券或其它资产；
l 管理银行、储蓄或证券账户；
l 组织创立、营运或管理公司的承担额；
l 创立、营运或管理法人或法律协议，及买卖商业实体
e)提供公司及信托服务机构―就“词汇”定义部分所列活动为客户准备或进行交易。
举报可疑交易及遵守规定
13.*金融机构如怀疑或有合理理由怀疑有关款项是犯罪活动的得益，或与恐怖分子融资活动有关，必须直接根据法例或规例迅速通知财富情报组。
14.*金融机构、其董事和雇员：
a)如果是本着真诚而向财富情报组举报可疑的事情，那么即使他们未能明确知道涉及的是甚么犯罪活动，也不论是确有其事，他们应受到法律条文所保障，无须因违反合约或任何法例、规管条文或行政管理条文中对披露数据所定的限制而负上刑事或民事责任。
b)应在法律上被禁止披露正向财富情报组提出可疑交易报告或举报有关资料的事实。
15.*金融机构应制定防止清洗黑钱及恐怖分子融资活动的措施。这些措施应包括：
a)制定内部政策、程序和控制措施，包括适当的遵守规定管理安排，以及在聘请雇员时采取足够的审查程序，确保雇员素质达到高标准。
b)持续推行雇员培训计划。
c)设立审查机制，以测试有关制度。
16.*在不抵触下列条件的情况下，建议13至15及21所载规定适用于所有指定的非金融企业及行业：
a)律师、公证人、其它独立法律专业人士及会计师在代表或为客人进行建议12(d)所述活动的金融交易时，应按规定举报可疑交易。应鼓励各国扩大举报规定至包括审计等其它会计师专业活动。
b)贵金属贩卖商及贵宝石贩卖商在与客户进行相等于或超逾指定金额的现金交易时，应按规定举报可疑交易。
c)提供公司及信托服务机构在代表或为客人进行与建议12(e)所指活动有关的交易时，应按规定为客人举报可疑交易。
如律师、公证人、其它独立法律专业人士及作为独立法律专业人士的会计师取得的有关资料，涉及专业秘密或法律专业保密权，他们无须举报可疑情况。
阻遏清洗黑钱及恐怖分子融资活动的其它措施
17.对于特别组织建议所涵盖，但未能遵守反清洗黑钱或恐怖分子融资活动规定的自然人或法人，各国应确保对其采取有效、符合适度及劝戒性的刑事、民事或行政制裁措施。
18.各国不应批准建立空壳银行或准许其持续运作。金融机构应拒绝与空壳银行建立或保持代理银行关系。金融机构亦应防止与允许空壳银行使用其账户的海外金融机构建立关系。
19.*各国应考虑：
a)实施可行措施，侦察或监管货币或不记名可转让票据的越境转运活动，但须严格确保数据用途适当，并且不妨碍资金自由流动。
b)设立汇报制度的可行性和效益。这个制度要求银行、其它金融机构和中介机构，向设有计算机数据库的国家中央机构汇报那些超过指定数额的国内和国际间货币交易。计算机化数据库可供主管当局调查清洗黑钱或恐怖分子融资活动案件之用，但须严格确保数据用途适当。
20.除指定的非金融企业及行业外，各国也应考虑把特别组织建议应用于存在发生清洗黑钱或恐怖分子融资活动风险的企业及行业。
各国应进一步鼓励发展较不容易被利用来进行清洗黑钱活动的现代化和稳妥的理财技巧。
为应付没有实施或未有全面实施特别组织建议的国家的问题而采取的措施
21.金融机构应特别留意与来自没有实施或未有全面实施特别组织建议的国家的人士(包括公司和金融机构)在业务上的关系和所进行的交易。如这些交易没有明显的经济或合法目的，金融机构便应尽可能审查其背景和目的，并把审查结果以书面记录下来，供主管当局使用，协助他们行事。如这些国家继续不实施或未有全面实施特别组织建议，则各国可对其采取适当的对抗措施。
22.金融机构应确保上述原则同样应用于其设在外地的分行和拥有大多数股权的附属公司，特别是在没有实施或未有全面实施特别组织建议的国家。金融机构应在当地适用法例和规例许可的范围内，应用这些原则。若当地的适用法例和规例不许可，金融机构应把他们不能实施特别组织建议的情况，知会母机构所在国家的主管当局。
规管和监督
23.*各国应确保金融机构受到充分规管和监督，并有效地实施特别组织的建议。主管当局应采取必要的法律或规管措施，以防止罪犯或与其有联系人士持有金融机构的有影响或控制权益，或成为有影响或控制权益的实益拥有人，或在金融机构中发挥管理职能。
受核心原则规管的金融机构，应把为进行审慎监管而实施，且与清洗黑钱有关的规管和监督措施，以相若方式应用于以反清洗黑钱和恐怖分子融资活动为目的的活动上。
考虑到界别内存有清洗黑钱或恐怖分子融资活动的风险，其它金融机构应领有牌照或注册、受到适当规管，以及受到出于反清洗黑钱目的的监督和监察。至少，提供现金或具价值物品转移、现金或货币兑换的企业应领有牌照或注册，并受到有效制度的监管，以确保符合国家打击清洗黑钱及恐怖分子融资活动的规定。
24.指定的非金融企业及行业应遵守下列的规管和监督措施：
a)应制订一个针对赌场的全面规管和监督制度，以确保赌场有效地实施所须的反清洗黑钱及恐怖分子融资活动措施。最低限度：
l 赌场应领有牌照；
l 主管当局应采取必要的法律或规管措施，防止罪犯或与其有联系人士持有有影响权益或控制权益，或成为赌场的有影响权益或控制权益的实益拥有人，或在赌场发挥管理职能，或成为赌场的经营者；
l 主管当局应确保赌场受到有效监督，以遵守打击清洗黑钱及恐怖分子融资活动的规定。
b)各国应确保其它类别的指定非金融企业及行业受到有效制度的监管，并确保他们遵守打击清洗黑钱及恐怖分子融资活动的规定。监管应以防止风险为基础，可由政府或适当的自我规管机构承担，但这机构必须确保其成员履行打击清洗黑钱及恐怖分子融资活动的责任。
25.*主管当局应制定指引和提供回报数据，协助金融机构及指定的非金融企业及行业实施国家打击清洗黑钱及恐怖分子融资活动的措施，特别在于侦察和举报可疑交易方面。
C.打击清洗黑钱及恐怖分子融资活动机制中的制度性及其它必要措施
主管当局及其权力和资源
26.*各国应成立财富情报组，作为国家接收(如经允许，也可发出请求）、分析和发放可疑交易报告及其它潜在的清洗黑钱及恐怖分子融资活动情报的中心。财富情报组应可直接或间接地及时取用所须的金融、行政及执法方面的资料，以履行其分析可疑交易报告等职务。
27.*各国应确保指定执法当局履行其调查清洗黑钱及恐怖分子融资活动的责任。鼓励各国尽可能支持和发展适用于调查清洗黑钱活动的特别调查技巧，例如控制下交付、卧底行动及其它相关技巧。鼓励各国采用其它有效的机制，例如设立专责进行资产调查的常设或临时小组，以及与其它国家的对口主管当局合作开展调查。
28.主管当局就清洗黑钱活动及潜在的依据罪行进行调查时，应可取得进行调查、起诉及采取相关行动所需的文件和情报；当中包括利用强制措施取得金融机构及其它人士所持有的记录、搜查有关人士及处所，以及扣押和取得证据的权力。
29.监督者应具有足够权力，包括进行检查，以监察和确保金融机构遵守打击清洗黑钱及恐怖分子融资活动的规定，并应获授权强制规定金融机构交出任何与监察金融机构遵守反清洗黑钱及恐怖分子融资活动情况有关的资料，并对未能遵守这些规定的金融机构施加足够的行政制裁。
30.各国应为参与打击清洗黑钱及恐怖分子融资活动的主管当局提供充足的财政、人力和技术资源。各国应制定程序以确保有关当局的工作人员保持高度诚信。
31.各国应确保政策制订者、财富情报组、执法机构及监督者之间建立有效的合作机制，以使其在适当时候就政策的发展和实施，以及打击清洗黑钱及恐怖分子融资活动的问题与国内人士互相协调。
32.各国应确保主管当局备存与打击清洗黑钱及恐怖分子融资活动制度的成效和效率有关的全面统计资料，以检讨有关制度的成效。这些资料应包括所收到和发放的可疑交易报告统计数据、清洗黑钱及恐怖分子融资活动调查、起诉和定罪的统计资料、被冻结、扣押及没收财产的统计资料，以及司法互助或其它国际合作请求的统计资料。
法人和法律协议的透明度
33.各国应采取措施防止法人被清洗黑钱人士非法利用。各国应确保主管当局可及时取得或取用有关法人的实益拥有权及控制权的充分、准确和适时的数据。特别是法人可在国内发行不记名股票的国家，应采取适当和充分的措施，确保法人不会被不法利用来进行清洗黑钱活动。各国可考虑采取措施以承担建议5所列规定，利便金融机构取用实益拥有权及控制权的数据。
34.各国应采取措施以防止清洗黑钱人士非法利用法律协议。特别是各国应确保主管当局可及时取得或取用有关书面信托，包括信托财产授予人、受托人及受益人的充分、准确和适时的数据。各国可考虑采取措施以承担建议5所列规定，利便金融机构取用实益拥有权及控制权的数据。
D.国际合作
35.各国应立即采取步骤，使成为《维也纳公约》、《巴勒莫公约》和《1999年联合国制止资助恐布主义的国际公约》的缔约国，并全面推行这些公约。此外，也鼓励各国确认及推行其它有关的国际公约，例如《1990年欧洲理事会清洗、搜查、查封和没收犯罪得益公约》及《2002年美洲反恐怖主义公约》(《2002Inter-AmericanconventionagainstTerrorism》)。
司法互助和引渡
36.各国应迅速以具建设性和有效的方式，就清洗黑钱及恐布分子融资活动的调查、检控和有关法律程序，提供范围尽可能最广泛的司法互助。各国尤其：
a)不应禁止司法互助或对司法互助施加不合理或不适当的限制条件。
b)应确保订有明确而富效率的程序，以执行司法互助要求。
c)不应纯粹因为有关罪行涉及财务事宜而拒绝执行司法互助要求。
d)不应因为法律要求金融机构保密而拒绝执行司法互助要求。
各国应确保第28项建议赋予本国主管当局的权力，也可在接到司法互助要求时行使；有关权力如果符合本国法律规定，也可在别国司法或执法机构直接向本国对等单位提出要求时行使。
如果可检控有关个案的国家超过一个，为免不同司法管辖权产生冲突，应考虑设计和运用适当机制来决定检控被告的最佳地点，以符合公正原则。
37.即使有关罪行不属于双重犯罪，各国也应尽量互相提供司法协助。
在规定有关罪行必须属双重犯罪才可互相提供司法协助或进行引渡的情况下，如果两国都把构成有关罪行的行为列作犯罪，则无论两国是否把有关罪行列入同一罪行类别，或以同一罪名描述有关罪行，该罪行应视为双重犯罪。
38.*各国在接到别国的要求时，应有权迅速采取行动，以识别、冻结、查封和没收所清洗的财产，清洗黑钱或所隐含罪行的得益、用于或拟用于干犯这些罪行的工具，或同等价值的财产。各国也应作出安排，以统筹有关查封和没收事宜，其中可能包括分配没收所得的资产。
39.各国应公认清洗黑钱罪行为可引渡的罪行。各国应引渡本国国民；如果某国并非纯粹以国籍问题作为引渡的前提，则应在寻求引渡的国家提出要求时，尽快向本国主管当局呈交有关个案，以便就该项要求所提出的罪行作出检控。主管当局应按照本国法律的规定，以与处理其它严重罪行相同的方式，作出决定和进行法律程序。有关国家应互相合作，尤其在程序和举证方面，以确保检控工作富效率。
各国可根据本国的法律架构而考虑简化引渡程序，容许有关部门之间直接提出引渡要求、只根据拘捕令或判令引渡有关人士，及／或向同意放弃正式引渡程序的人士实施简化引渡程序。
其它合作形式
40.*各国应确保本国的主管当局向别国的对等单位提供范围尽可能最广泛的国际合作，并订定明确而有效的途径，以便各国的对等单位之间自发或应要求直接、迅速及以具建设性的方式，就清洗黑钱和所隐含罪行交换数据。数据的交换不应设有不适当的限制条件。尤其是：
a)主管当局不应纯粹因为有关要求涉及财务事宜而拒绝执行要求。
b)各国不应引用要求金融机构保密的法律作为拒绝合作的理由。
c)主管当局应能代表别国的对等单位进行查讯，以及在可能的情况下进行调查。
如果别国主管当局索取的数据不属于某国对等单位的管辖范围，则后者应容许前者与其非对等单位迅速及以具建设性的方式交换数据。与别国非对等单位的合作可以直接或间接进行。如果某国主管当局不能确定索取所需资料的适当途径，应先向别国对等单位联络及寻求协助。
各国应订定管制及保障措施，以确保各国主管当局只以获授权方式使用互相交换的数据，履行保密和保护数据的义务。
词汇
建议采用了下列缩略语和术语：
“实益拥有人”指最终拥有或控制一个客户及/或代某人进行一项交易的自然人(或多个自然人)，其中包括对法人或法律协议享有最终有效控制权的人士。
“主要原则”指巴塞尔银行监管委员会发出的《有效监管银行业的主要原则》、国际证券事务监察委员会组织发出的《证券规管目标和原则》，以及国际保险业监督机构联会发出的《保险业监管原则》。
“指定类别的罪行”包括：
l 参与有组织犯罪集团和进行敲诈活动；
l 进行恐怖活动，包括恐怖分子融资活动；
l 贩运人口和偷运移民；
l 利用他人进行色情活动，包括利用儿童进行色情活动；
l 非法贩运麻醉品和精神药物；
l 非法贩运军火；
l 非法贩运赃物和其它货物；
l 贪污和贿赂；
l 欺诈；
l 制造伪钞；
l 仿制和非法复制产品；
l 环境罪行；
l 谋杀和令他人身体严重受伤；
l 绑架、非法禁锢和劫持人质；
l 行劫或盗窃；
l 走私；
l 勒索；
l 伪造文据；
l 盗版；以及
l 内幕交易和操纵市场。
在决定上述各类订明罪行所涵盖的犯罪范围时，各国可按照本国法律界定有关罪行及使其构成严重罪行任何特定元素的性质。
“指定的非金融企业和行业”指：
a)赌场(包括互联网赌场)。
b)房地产商。
c)贵金属贩卖商。
d)贵宝石贩卖商。
e)律师、公证人、其它独立法律专业人士和会计师─这是指独营执业者、合伙人或受专业事务所聘用的专业人士，但不包括属于其它类别企业雇员的“内部”专业人士，以及为政府机构工作的专业人士，因为他们或已受到打击清洗黑钱措施的制约。
f)提供公司及信托服务机构是指建议涵盖范围以外的所有人士和企业。就一项业务而言，是指为第三者提供任何以下一项服务的人士和企业：
l 担任法人的组成代表；
l 担任(或安排另一人担任)公司董事或秘书、合伙商行的合伙人，或在其它法人中担任类似职位；
l 提供注册办事处；为一所公司、合伙商行或任何其它法人或法律协议提供营商地点或住所、通信或行政地址；
l 担任(或安排另一人担任)书面信托的信托人；
l 担任(或安排另一人担任)另一个人的代名股东。
“指定金额”指注释中订明的款额。
“金融机构”指为客户或代表客户从事以下一项或多项活动或业务的任何人士或实体：
1.接受公众人士存款和其它须付还的款项5。
2.借贷6。
3.财务租赁7。
4.货币或价值的转移8。
5.发行和管理付款工具(例如：信用卡和借贷卡、支票、旅行支票、邮政汇票和银行本票、电子货币)。
6.财务担保和承担。
7.从事下列交易：
(a)货币市场工具(支票、票据、存款证、衍生工具等)；
(b)外汇；
(c)汇兑、利率和指数票据；
(d)可转让证券；
(e)商品期货交易。
8.参与证券发行和提供关于发行事宜的金融服务。
9.个别和集体投资组合管理。
10.替客户保管和管理现金或流动证券。
11.以其它形式替客户投资、处理或管理资金或货币。
12.承保和投购人寿保险及其它与投资有关的保险9。
13.现金或货币兑换。
如某人或实体只是偶然或非常有限度地(考虑到数量和绝对标准)进行金融活动，清洗黑钱的风险将微乎其微。该国可决定是否无须采取全部或部分打击清洗黑钱的措施。
在严格限制和合理的情况下，对于能证实清洗黑钱风险颇低的某些金融活动，该国可决定不实施部分或全部40项建议。
“FIU”指财富情报组。
“法律协议”指书面信托或其它类似的法律协议。
“法人”指法人团体、基金会、机构(anstalt)、合伙商行、或协会，或任何可与金融机构建立持久客户关系或以其它方式拥有财产的类似组织。
“可通过账户支付”指第三者可直接用以自行进行交易的代理银行账户。
“政治人物”指受托或曾受托在外国履行重要公共职能的人员，例如国家或政府的元首、高层政要、高层政府、司法或军方人员、国营企业的高级行政人员、政党要员。与政治人物的家属或有密切联系的人士建立业务关系所涉及的信誉风险，与该政治人物本身建立业务关系的风险相若。定义中不包括中层或初级人员。
“空壳银行”指在某司法管辖区内成立，但没有实质注册，而且不是受规管金融集团成员的银行。
“STR”指可疑交易报告。
“监察机关”指负责确保金融机构遵守打击清洗黑钱和恐怖分子融资活动规定的指定主管机关。
“打击清洗黑钱财务行动特别组织的建议”指上述各项建议和特别组织就打击恐怖分子融资活动提出的特别建议。
注释
总则
1.本文件凡提述“国家”之处，也泛指“领土”或“司法管辖区”。
2.建议5至6及21至22订明金融机构或指定的非金融企业及行业应采取某些行动，规定各国采取措施，使金融机构或指定的非金融企业及行业遵守每项建议。建议5、10和13所载基本责任应在法例或规例中订明。至于那些建议的其它更详细规定，以及其它建议所载责任，可在法例或规例，或主管当局发出的其它可强制执法的工具加以规定。
3.凡提述金融机构须信纳某事项，该机构必须能够向主管当局解释其信纳该事项之前作出的评估。
4.为符合建议12和16，各国无须纯粹就律师、公证人、会计师及其它指定非金融企业及行业颁布法例或规例，只要这些企业或行业已纳入涵盖所涉及活动的法例或规例便可。
5.在适当情况下，适用于金融机构的注释同时适用于指定的非金融企业及行业。
建议5、12和16
(根据建议5和12)金融交易的指定金额是：
l 金融机构(就建议5的非经常客户而言)―15,000美元／欧罗
l 赌场，包括互联网赌场(就建议12而言)―3,000美元／欧罗
l 与贵金属贩卖商及贵宝石贩卖商进行任何现金交易(就建议12和16而言)―15,000美元／欧罗
超逾指定金额的金融交易包括一次过进行的交易或看来相关连的多次交易。
建议5
对客户尽应尽努力及暗中报讯
1.在建立或保持客户关系时，或在进行非经常交易期间，如金融机构怀疑交易涉及清洗黑钱或恐怖分子融资活动，便应：
a)按正常方式确定和查证(长期或非经常)客户及实益拥有人的身分，而不考虑其它可能适用的豁免或任何指定金额限制。
b)根据建议13向财富情报组提出可疑交易报告。
2.建议14禁止金融机构、其董事和雇员披露他们正向财富情报组提交可疑交易报告或有关数据的事实。存在的危机是，在金融机构欲履行其对客户尽应尽努力的责任时，客户可能在机构并不为意下获暗中报讯。如客户知道可能有可疑交易报告或调查，将影响日后调查怀疑清洗黑钱或恐怖分子融资活动的工作。
3.因此，如金融机构怀疑交易涉及清洗黑钱或恐怖分子融资活动，在进行对客户尽应尽努力程序时，他们应顾及暗中报讯的危机。如机构有合理理由相信，进行对客户尽应尽努力程序将暗中向客户或准客户报讯，可选择不进行该程序，但应提交一份可疑交易报告。机构应确保其雇员在进行对客户尽应尽努力程序时，留意上述事项并提高警觉。
有关法人及法律协议的对客户尽应尽努力
4.在执行有关法人及法律协议的对客户尽应尽努力程序第(a)及(b)项时，金融机构应：
a)查证声称代表客户的人士是否获正式授权，并确定其身分。
b)确定客户并查证其身分―有效执行这职能一般须要采取的措施包括，获取证实法人或法律协议的法律身分的注册证明或类似证明，以及有关数据，包括客户名称、信托人姓名、法律形式、地址、董事及有关约束该法人或法律协议的权力规管条文。
c)确定实益拥有人，包括了解拥用权及控制架构，以及采取合理措施以核实这类人的身分。有效执行这职能一般须要采取的措施包括，确定有控制权益的自然人的身分，以及确定控制和管理法人或法律协议的自然人的身分。如客户或有控制权益的受益者是一间受披露规定规管的公众公司，则无须尝试确定和查证该公司任何股东的身分。
有关数据或数据可从政府登记册、或向客户或其它可靠来源取得。
依靠已进行的确定及查证身分工作
5.建议5所载的对客户尽应尽努力措施，并不意指金融机构须要在客户每次进行交易时，重复确定和查证每名客户的身分。除非机构对资料的真确性感怀疑，否则机构有权依靠之前已采取的确定及查证身分程序。可能引起机构怀疑的情况，可以是机构怀疑客户涉及清洗黑钱，或是客户处理账户的方式明显改变，跟客户的业务概况不一致。
查证时间
6.为了不影响正常业务运作，机构会获准在建立业务关系后才完成查证工作。这些情况包括：
l 非面对面业务。
l 证券交易。在证券业方面，公司及中介机构可能须要根据客户联络他们时的市况，非常迅速地进行交易，交易可能须要在完成查证身分之前进行。
l 人寿保险业。在人寿保险业方面，各国可准许在与保单持有人建立业务关系后，才确定和查证保单受益人的身分。不过，就所有这类个案而言，确定和查证身分的工作应在支付款项，或受益人欲行使保单赋给的权力时或之前完成。
7.为免客户可能在查证工作进行前利用与金融机构的业务关系，金融机构也须要采纳风险管理程序。这些程序应包括一系列措施，例如限制可进行交易的数量、种类及／或款额，以及监察异乎该类业务关系惯常做法的大额或复杂交易。金融机构应参阅巴塞尔客户适当查证文件9第2.2.6条)，该文件列举了有关非面对面业务的各项风险管理措施的具体指引。
确定现有客户的规定
8.当对涉及银行业务的机构执行对客户尽应尽努力程序时，巴塞尔客户适当查证文件中关于确定现有客户的原则可作为指引。在适当情况下，有关原则亦适用于其它金融机构。
简化或减少对客户尽应尽努力措施
9.一般而言，客户必须受到整套对客户尽应尽努力措施的监管，包括确定实益拥有人的规定。但是，当清洗黑钱或恐怖分子融资的危害不高，或当客户和客户的实益拥有人的身分已公开，或当国家系统内已具备足够的监控措施时，则各国可容许其金融机构在确定和查证客户和实益拥有人的身分时，采用简化或减少对客户尽应尽努力措施。
10.例如，简化或减少对客户尽应尽努力措施适用于以下客户：
l 金融机构―有关金融机构受到打击清洗黑钱和恐怖分子融资的规定监管(有关规定符合特别组织的建议)，并须受到监督，以确定已遵循该等监管措施；
l 受到规管性披露资料规定的监管的公众公司；
l 政府机关或企业。
11.简化或减少对客户尽应尽努力措施亦可适用于指定的非金融企业或行业所持有的集资户口的实益拥有人，只要该等企业或行业受到打击清洗黑钱和恐怖分子融资活动的规定监管(有关规定符合特别组织的建议)，以及受到有效的监督，从而确保有关企业或行业遵守该等规定。当某个持有户口机构依靠身为专业金融中介机构的客户对其所拥有的客户(亦即银行户口的实益拥有人)进行对客户尽应尽努力时，银行应参阅巴塞尔客户适当查证文件(第2.2.4条)，有关条文就上述情况订出特定的指引。
12.简化或减少对客户尽应尽努力措施亦可用于以下多种类型的商品或交易(只作示例):
l 每年保费不超过1000美元／欧罗或单一保费不超过2500美元／欧罗的人寿保单；
l 没有退保条款和不能用作抵押的退休金计划保单；
l 为雇员提供退休福利的退休金、离职金或同类计划。上述各种计划中的供款由薪金中扣除，以及根据计划的规条，参与计划的成员不得转让其利益。
13.各国亦可决定，其金融机构是否只对其司法管辖区的客户执行此等简化措施，或容许金融机构亦对来自其它司法管辖区的客户同样执行此等简化措施，但原先的国家必须信服上述的司法管辖区已遵守并已有效执行特别组织的建议。
如果怀疑有清洗黑钱或恐怖分子融资的情况，或出现特定的较高风险情况，则简化对客户尽应尽努力措施不适用。
建议6
各国应向在国内掌握重要公共职能的人士执行建议6的规定。
建议9
此项建议不适用于外判工作或机构关系。
此项建议亦不适用于金融机构和其客户之间的关系、户口或交易。建议5和7会处理该等关系。
建议10和11
就保险业务而言，“交易”这个字眼指涉保险产品本身、保费款项和权益。
建议13
1.建议13中提到的犯罪活动指：
a)在司法管辖区内足以构成清洗黑钱上游罪行的所有犯罪行为;或
b)最低限度包括建议1所规定的足以构成上游罪行的那些罪行。
各国应尽可能采用(a)项。所有可疑的交易，无论成功与否，无论交易金额的大小，都应该举报。
2.在执行建议13时，无论可疑交易是否还涉及税务问题，金融机构都应该举报。为阻止金融机构举报可疑交易，清洗黑钱人士可能会声称其交易涉及税务问题或用其它借口，各国对此应多加留意。
建议14(暗中报讯)
律师、公证人、独立法律专业人士和作为独立法律专业人士的会计师试图劝阻客户从事非法活动的做法不算暗中报讯。
建议15
执行这项建议的每一项规定时所采取的措施的类型和程度，应与清洗黑钱和恐怖分子融资的危害大小及业务的规模相配合。
就金融机构而言，监察管理安排应包括在管理层任命一名监察人员。
建议16
1.各司法管辖区需自行界定属法律专业特权或专业保密的事项。一般而言，这涵盖律师、公证人或独立法律专业人士︰(a)在确定其客户的法律地位时；或(b)在司法、行政、仲裁或调解程序中，为客户辩护或代表客户时，由他们其中一名客户处取得的资料。当会计师必须履行同样的保密或特权责任时，他们亦无需举报可疑交易。
2.如果本国的律师、公证人、其它的独立法律专业人士和会计师的自律组织与财富情报组之间有适当的合作机制，则各国可允许上述人士将可疑交易报告送交其适当的自律组织。
建议19
1.为方便侦查和监察现金交易而又绝不妨碍资金的自由流动，各国大可考虑要求所有超逾指定金额的跨境货币转运，必须遵守有关核实、行政监察、申报或记录的规定。
2.任何国家如发现国际间有不寻常的货币、金融工具、贵金属或宝石等付运，应考虑按情况通知输出及/或输入国家的海关或其它主管当局，并应通力合作，确定该次付运的来源地、目的地和目的，以期采取适当的行动。
建议23
建议23不应看作规定引入一套单为反清洗黑钱而设的金融机构控制牌照定期检讨制度，但应看作是强调从特别组织的观点来看，检查金融机构(尤其是银行和非银行机构)内拥有控制权的股东合适与否的好处。因此，如测试股东是否合适(或是否“适当人选”)的机制已经存在，监督者应眼于机制可否用作对付清洗黑钱活动。
建议25
在考虑作出响应指示时，各国应参考《特别组织关于向举报的金融机构及其它人士作出响应指示的最佳实务指引》。
建议26
已设立财富情报组的国家应考虑申请加入艾格蒙联盟。各国应参考《艾格蒙联盟声明书》及该联盟的《财富情报组就清洗黑钱个案交换数据的原则》。这些文件就财富情报组的角色与职能，以及财富情报组交换数据的机制等，订下重要的指引。
建议27
各国应考虑在国家层面采取措施，包括立法措施，准许侦查清洗黑钱案件的主管当局押后或豁免拘捕可疑人物及/或扣押金钱，以便找出涉及这些活动的人士或收集证据。如无此等措施，则无法采取控制送递和卧底行动等程序。
建议38
各国应考虑：
a)在国内设立资产充公基金，存入全部或部分被没收的财产，作执法、医疗生、教育或其它适当用途；
b)采取所需措施，以便与其它国家分配没收所得的财产，特别是如果有关财产是直接或间接通过联合执法行动没收得来。
建议40
1.就本建议而言：
l “对口单位”是指履行类似职责和职能的机构。
l “主管当局”是指打击清洗黑钱和恐怖分子融资活动的各行政和执法机构，包括财富情报组及监督者。
2.数据交换宜因应主管当局的类别及合作的性质和目的，透过不同的适当渠道进行。可供交换数据的机制或渠道包括：透过双边或多边协议或安排、谅解备忘录、互惠交换、或适当的国际或地区组织等进行。不过，本建议不涵盖相互法律协助或引渡等方面的合作。
3.与非对口单位的外国机构间接交换数据的安排包括：外国机构交出要求取得的数据后，这些数据须经过一个或以上的本地或外国机构才能送交到要求方机构。要求资料的主管当局无论何时也应清楚表明要求资料的目的及代表哪些机关提出要求。
4.财富情报组应可代表外国对口单位调查涉及金融交易的分析。调查应至少包括：
l 搜寻其数据库，这些数据库藏有关于举报可疑交易的数据。
l 搜寻其它可直接或间接取览的数据库，包括执法数据库、公共数据库、行政数据库和可用商业数据库等。
财富情报组在许可的情况下，亦应联络其它主管当局及金融机构，以取得有关的资料。
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[1] 特别组织是一个跨政府组织，负责订定标准以及制订和推展政策，以打击清洗黑钱和恐怖分子融资活动。组织目前有33个成员：包括31个国家与政府和两个国际组织；以及超过20个观察成员：包括五个性质近似特别组织的地区组织以及超过15个国际组织或团体。所有成员和观察成员的名单载于特别组织网站http://www.fatf-gafi.org/Members_en.htm。
[2] 特别组织的《40项建议》和《打击恐怖分子融资活动8项特别建议》为国际货币基金组织和世界银行所认可，是打击清洗黑钱和恐怖分子融资活动的国际标准。
[3] 请参考词汇有关“指定罪行类别”的定义。
4 可靠、从独立来源所得文件、数据或数据在下文称为“身分资料”。
* 以星号标明的建议须与其注释一并阅读。
[5 ] 私人银行服务亦包括在内。
[6 ] 其中包括消费者信贷、抵押信贷、(具有或没有追索权的)代理融通，以及商业交易融资(包括没收事宜)。
[7 ] 不包括消费品的融资租赁协议。
[8 ] 适用于金融机构和非金融机构的金融活动，例如替代性汇款活动。请参阅特别建议VI的注释，但不适用于任何纯粹为金融机构提供资金转移的信息或其它支持制度的自然人或法人。请参阅特别建议VII的注释。
[9 ] “巴塞尔客户适当查证文件”指巴塞尔银行监管委员会在2001年10月发出的《银行客户适当查证》指引文件。