社会福利业发展规划

各省、自治区、直辖市民政厅(局)，各计划单列市民政局：
　　为了贯彻落实《国务院批转国家计委关于全国第三产业发展规划基本思路的通知》(国发[1993]20号)精神，加快发展民政部门第三产业，我部制定了《社会福利业发展规划》和《殡仪服务业发展规划》。现印发各地，供参考。民政三产中其它的事业发展规划，待条件成熟后下发。
　　民政三产是民政经济的支柱，也是我国第三产业的重要组成部分。请各地民政部门高度重视民政三产工作，及时总结经验，采取切实有力的措施，深化改革，增加资金投入，用好用活国家赋予发展第三产业的优惠政策，加强行业管理工作，促使其既快又好地发展。各地民政部门在发展民政三产过程中有好的做法和经验，请及时报部。
　　社会福利业是国家和社会为优抚对象、老年人(主要是鳏寡孤独 )、残疾人等提供各种生活服务和劳动场所而举办的事业。主要由三部分内容构成：第一部分是社会福利事业单位，包括优抚安置事业和社会收养事业；第二部分是社会福利企业单位(含假肢业单位)；第三部分是国家为优抚对象、现役军人制定的特殊保障措施。
　　社会福利业不仅是社会保障的一部分，而且也是第三产业的一个组成部分，它具有较强的福利性、服务性、政策性，在我国直接体现着社会主义制度的优越性，关系到国防建设和影响到社会的稳定。
一、改革开放以来社会福利业发展基本估价我国的社会福利业单位相当一部分是五十年代和六十年代初建立起来的，其中有少数是接收国民党或外国“慈善团体”办的所谓“福利机构”。当时发展社会福利事业的主要任务是为优抚对象提供休(疗)养场所，收养社会上“三无”对象( 即无家可归、无依无靠、无生活来源的孤老残幼、精神病人)，组织伤残军人、 困难户、残疾人开展“生产自救”，褒扬烈士。但是，在“文革”期间，由于极左思潮的影响，社会福利事业的发展受到了严重的阻碍和破坏，带来了一系列社会问题。
　　党的十一届三中全会以来，社会福利业发展呈现出以下几个特色：
　　(一)深化社会福利业改革，采取国家、集体、家庭相结合、多途径的方式，在城市实行由封闭型向开放型的方向转变，在农村实行集体福利集体办，推进社会福利社会化，走出了一条中国特色的社会福利事业发展的道路。到一九九二年，社会办收养事业单位所占的比重已从一九七八年的83.8%上升到95.6%；社会办福利企业单位所占的比重已从零上升到86.3%。

　　(二)社会福利业发展登上了一个新台阶，发挥了社会稳定机制的作用。
　　1.优抚安置事业包括优抚卫生事业单位、光荣院、烈士纪念建筑物管理单位、军队离退休干部休养所等单位。一九九二年，优抚安置单位已发展到3531个，工作人员4.5万人；分别比一九七八年增加1.6倍和2.8倍。
　　2.社会收养事业包括社会福利院、老人公寓、养老院、敬老院、儿童福利院、精神病院、残疾人康复中心、收容遣送站等事业单位。到一九九二年，社会收养事业单位已达4.3万个，职工16万人，床位83.9万张，分别比一九七八年增加3.8倍、 3.6倍和3.1倍。
　　3.一九九二年，社会福利企业已达5万个，职工190.9万人(其中残疾职工77.8万人)，福利企业生产增加值达278亿元；分别比一九七八年增加56倍、15倍和92倍。
　　4.国家、集体、个人三结合的优抚方式已见成效，军地两用人才得到开发使用。一九九二年，抚恤补助各类优抚对象434万人，优待烈军属290万户；几年来，全国累计开发使用军地两用人才280多万人。

　　(三)社会福利业发展纳入国家第三产业发展规划。一九九二年十一月八日，国务院副总理邹家华在全国加快发展第三产业工作会议上所作的《认真贯彻党的十四大精神加快第三产业的兴起和发展》主题报告中，对于九十年代我国第三产业发展的总体布局作了安排，其中改革和完善社会福利业是建立社会保障体系的重要内容之一。同时，提出了今后社会福利业发展的主要任务和目标。

　　(四)社会福利业是我国政府鼓励发展的行业之一，并在财政上予以扶持，税收上予以优惠，促进其发展。

二、我国社会福利事业发展存在的问题和困难随着我国工业化和城市化迅速发展以及城乡经济体制改革的逐步深入，人口老龄化和家庭小型化趋势日渐明显，社会及群众对社会福利和社区服务的要求越来越迫切。现有社会福利事业的发展与满足广大群众的要求，适应城乡经济体制改革需要还存在着很大差距。
　　(一)覆盖面小。据统计，全国地市县中没有福利院的还有1500个。乡镇敬老院的覆盖面只有62.9%。优抚休(疗)养院床位可容量只占优抚对象8%。全国县以上城镇中有劳动能力的残疾人就业率只有70%。
　　(二)　企事业单位素质偏低，设备陈旧，技术落后，社会经济效益不高；民政直属福利企业退休职工比例大，负担沉重；一些安置盲人较多的福利企业难以找到合适生产门路，转产难度更大，在市场竞争中缺乏优势。

　　(三)抚恤、补助、供养标准低。人民生活水平的提高，工资、物价调整后，供养水平与实际要求的矛盾日益突出，优抚对象、收养对象反映很强烈。

　　(四)国有工业企业职工严重超员，城镇退伍军人安置就业十分困难。

　　(五)社会福利业发展仍不平衡，东部沿海地区与中、西部地区发展的不平衡明显增大。造成上述问题的主要原因是：
　　1.国家投入少，资金不足，造成了基础设施长期得不到改善，“欠帐”较多，抚恤、补助、供给标准偏低。社会福利业发展投资的主体是国家，但我国每年用于城市社会福利业方面的投资：城镇福利5700万元，优抚事业单位4000多万元；事业费拨款占国民生产总值1.1%，不仅低于发达国家水平，而且也低于一些发展中国家。
　　2.扶持政策不完善、不落实。如各种社会福利单位开展生产经营，对外营业，采取“以副补院”的办法，但因缺乏相应的扶持保护政策，特别是经费包干政策、税收优惠政策，工作很难开展，使得相当一部分的单位仍然处于一种单纯依靠国家拨款维持生存的状态。福利企业原有政策优势逐渐弱化。税收制度的改革，所得税率的降低，使福利企业优惠政策不再明显；财政包干使一些地方对福利企业减免税政策难以兑现；新的出口退税制度使福利企业出口产品不能得到应有的免税照顾；兴办合资合作福利企业不能享受原有的长期减免税照顾，使福利企业引进资金、技术的机制受到严重限制。还有一些地方随意改变或调整国家对社会福利企业的免税优惠政策，从事商业经营的福利企业和厂矿举办的福利企业，还不能享受减免税优惠待遇，致使这些地方缺乏发展社会福利生产的积极性。
　　3.管理落后于发展。社会福利业普遍存在人员素质低，基础工作薄弱等问题。管理粗放，不仅弱化了国家优惠政策的优势，而且加剧了社会福利业因先天不足而带来的困难，影响了社会效益和经济效益的正常发挥。
　　4.在城镇，企业转换经营机制，用工有了自主权，这与以往采取指令性的手段安置退伍军人办法的矛盾愈来愈突出，使本来存在的安置难的问题进一步加剧。上述问题的存在，已经引起各级民政部门的高度重视。近年来各地在推进社会福利改革中，采取了一些积极的改革措施。但由于问题是长期积累形成的，涉及到诸多方面，因而并未从根本上得到解决。

三、社会福利业发展的指导思想、目标与主要任务根据中共中央、国务院《关于加快发展第三产业的决定》的精神，我国社会福利业发展的指导思想是：加快改革步伐，立足民政，面向社会，采取“国家、集体、个人一齐上”的方针。坚持社会福利社会化的发展方向，在巩固、完善、提高和稳定发展的基础上，进一步形成以国家兴办为骨干，集体兴办为基础，个人兴办为辅助的覆盖面较广、设备较齐全、生活有保障、卫生的社会福利网络，适应社会主义市场经济发展的需要。“八五”以至“九五”期间，社会福利业生产增加值平均每年以10%的速度增长，其中社会福利企业的增长速度要达到12%以上。福利事业单位要在确保完成国家政策性任务的前提下，充分利用现有设施向社会开放，扩大服务面，开展有偿服务，增强自我发展的能力。扩大社会福利企业安置残疾人就业的能力。国家和社会依法保障优抚对象不低于人民群众一般生活水平，妥善安置复退军人和军队离退休干部。为实现上述目标，要重点抓好以下四个方面的工作：
　　(一)社会福利事业单位的改造、提高、开放与发展。
　　改造：计划在五年内要基本完成对城乡各种福利院、优抚休(疗)养院的危房改造任务；对大中城市各种福利院、优抚休(疗)养院的医疗康复设备进行更新换代，以增强其康复医疗能力，为扩大对外开放创造条件。
　　提高：要把各种社会福利院真正办成社会主义精神文明建设的阵地和反映社会主义制度优越性的窗口，扩大功能，开展上等级、上水平的管理活动，提高服务质量。优抚休(疗)养院、干休所要走内涵发展的道路，本着“自我积累，自我发展，自我约束，自我完善”的原则，加强科学管理，不断提高效益。力争在“八五”期间，有三分之一的优抚医院达到当地同级医院的水平。
　　开放：各种社会福利院、优抚休(疗)养院、干休所要解放思想，加快改革步伐，努力增加对外有偿服务项目，解决群众迫切需要解决的一些社会服务问题。并应用经济手段，积极参与解决、减轻企业办社会、企业办福利的包袱，为企业转换机制创造一个良好的环境。同时搞好院办经济，走“以副补院”的道路。有条件的各种社会福利院、优抚休(疗)养院、干休所应转换机制，向经营型转变。
　　发展：本着国家、集体、个人一起上的原则，国家应适当再发展一批各种社会福利院、优抚休(疗)养院、干休所。农村要依靠集体的力量，国家给予一定补助，进一步推进乡镇和村的敬老院建设。到一九九五年，80%的地区实现乡乡镇镇有敬老院。城镇，要依靠街道有计划地建立一批小型分散、形式多样的基层社会福利单位，推进社会福利业社会化。采取敬老院内设光荣间的办法，解决孤老优抚对象的收养问题。

　　(二)大力发展社会福利企业。社会福利企业要适应社会主义市场经济的要求，以加强管理为手段，以技术进步为先导，加快调整产品、产业结构的步伐，提高企业的整体素质，进一步拓宽安置残疾人劳动就业的渠道。
　　到一九九五年，城乡社会福利企业生产增加值要达400亿元，其中民政部门直属福利企业为60亿元， 福利企业残疾人就业人数达95万人。

　　(三)优抚工作应继续完善国家、集体、群众三结合的优抚体制，大力开展“双拥”活动，并使之制度化、法制化、规范化。要依法随着国民经济的发展和人民生活水平的提高，调整优抚对象的抚恤、补助标准。

　　(四)农村退伍军人的安置要继续走开发使用军地两用人才的道路，发挥他们的特长，使其有用武之地。城镇退伍军人的安置工作，应支持国营工业企业转换经营机制，先培训，后上岗，并向第三产业转移，可重点安置在公安、保安、金融、邮电、商业、贸易、旅游服务等行业。

四、政策与措施
　　我国正处在社会主义初级阶段，人口多、底子薄、经济落后，一方面要保证经济发展，另一方面要考虑人们对社会福利的需求。因此，发展社会福利业必须坚持两条腿走路的方针，即在国家适当投入和政策扶持下，充分调动起社会各方面的力量，以启动社会福利业的内在活力，使之保持与社会经济发展大体平衡，起到稳定社会的作用。
　　(一)将社会福利业的发展纳入地方国民经济和社会发展计划。对于社会福利业的建设，地方各级政府应按照中共中央、国务院加快发展第三产业的精神，予以支持，安排基本建设投资。将各种社会福利事业单位危旧房的改造纳入城乡建设规划，并拨出专款，划出专项建筑指标，加以解决。
　　危房改造和医疗设施改善的资金实行多渠道筹集，采取中央拿一点、地方拿一点、社会福利有奖募捐拿一点、社会集资一点、单位自己出一点的办法。

　　(二)加快社会福利业技术改造的步伐。各种社会福利事业单位要借助外部力量，依靠自身的创收，进行设施改造，为其对外开放创造条件，提高社会经济效益，促进社会福利事业现代化。社会福利企业的技术改造要促进企业产品结构调整。产品结构的调整要以市场需求为导向，在国家允许免税的、适合残疾人生产特点的高技术、高附加值、高创汇、高效益和节能低耗的产品上下功夫。对生产国家限制发展和禁止免税产品的福利企业，要帮助他们积极创造条件，早日实现转产。民政直属社会福利企业要以技术改造为主，集中精力开发一批拳头产品。老、少、边、穷地区的社会福利企业，要充分发挥地方资源丰富的优势，开发具有民族特色、地方特色的项目和产品。

　　(三)随着各地财政收入的增加而加大对民政事业发展的投入，适当提高优抚对象的抚恤、补助标准和福利院收养人员的生活标准，确保优抚对象的生活水平能随着我国经济的发展和人民生活水平的提高以及物价上涨而同步提高，保持收养人员的实际生活水平不低于当地人民一般生活水平。

　　(四)完善扶持政策，促进社会福利业社会化。发展社会福利业要本着谁投资、谁受益的原则，广泛动员社会力量，鼓励社会各界和个人独资、合资兴办社会福利业，形成国家、集体、个人多渠道多层次兴办社会福利业的新格局。欢迎港澳台同胞和国外友好人士、政府、团体在中国兴办社会福利业。凡是民政部门社会福利业享受的各种优惠政策，社会兴办的均可参照执行。
　　社会福利社会化，需要贯彻执行《国务院批转国家计委关于全国第三产业发展规划基本思路的通知》(国发[1993]20号)的精神， 争取有关部门从政策上予以扶持。各级财政部门应支持社会福利事业单位的创收活动，在经费包干中不予冲减基数，促进其转换经营机制。各级民政部门和国有社会福利企事业单位在明确资产所有权性质的前提下，可以用国有资产以有偿使用方式，包括参股、控股、租凭等方式扶持开办第三产业。新办社会福利单位经营初期确有困难的，扶持单位可在一定期限内酌情给予减免分红、租凭、资产占用费等优惠，或将这些产权收益低息贷(借)给所办社会福利单位，分期偿还。税收政策应对社会福利发展给予扶持。
　　免税部分用于发展社会福利事业。工商管理部门要简化社会福利业登记审查程序。除国家另有规定者外，社会福利业价格和收费标准放开，实行市场调节。要对社会上向社会福利业不合理收费进行清理，减轻社会福利业单位的负担。
　　同时，长期稳定地坚决执行对福利企业的各项扶持保护政策，并根据新的经济形势和地方实际情况，调整和制定相应的政策和措施。制定鼓励福利企业与外商合资合作的优惠政策，适当调低福利企业安置残疾人的比例，逐渐确定某些产品由福利企业生产。

　　(五)建立充满生机和活力的社会福利业自我发展机制。要按照政企、政事分开和把企业推向市场的原则，推行集团体经营，逐步实现社会福利业大多数单位由福利型和事业型向经营型转变。社会福利企业，要全面推向市场，实行企业化经营，并落实《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定的各项权利和义务。优抚安置事业和社会收养单位，根据具体情况，分别实行全额预算、差额预算和自收自支管理，有条件的单位可实行企业化管理。同时，创造条件不断扩大企业管理经营部分。赋予社会福利单位经营、用工、分配自主权。除国家规定需要特许和专项审批的行业及产品外，社会福利单位可以突破行业界限，根据市场需要，自主选择经营范围和经营方式。社会福利中的小型国有企业，可以向集体、个人出租或出售。

　　(六)加强行业管理，促进社会福利产业化。各级民政部门要转变原有的部门管理观念，对社会福利业实行行业管理，以促进其提高服务质量，提高社会经济效益，形成整体力量，确保国家产业结构的优化。要制定社会福利行业标准，建立社会福利证和年检制度，履行对社会福利单位经营性的监管职责。国家对社会福利业的各项优惠政策，各有关部门凭当地民政部门颁发的社会福利业证，落实相应的优惠政策。

　　(七)加强立法工作。社会福利业的发展最终要走法制化的道路。“八五”期间，一方面要认真贯彻已出台的《军人抚恤优待条例》、《退伍义务兵安置条例》、《五保工作条例》、《关于军队干部离职休养的暂行规定》、《关于现役军官退休处理的暂行规定》等项法规，组织实施《社会福利事业单位的等级管理标准》；另一方面，在搞好调查研究的基础上，起草制定《退伍军人安置法》、《军队退休干部安置条例》、《农村敬老院管理办法》、《优抚事业单位管理办法》等一系列行政法规，立法确立国家和社会安置就业退伍军人优先的原则和优抚对象最低生活保障线，把社会福利业的发展逐步纳入法制化的管理轨道。